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浅析贯彻落实城市地下空间兼顾人民防空要求的办法及措施
2018-02-27 15:46:00   来源:   评论:0 点击:

 

信阳市人防办  李贵家 叶先如

 

【摘  要】  人防工程建设是城市地下空间开发的重要组成部分。城市地下空间的开发利用规划对人防建设既是机遇也是挑战,人防部门一定要把握好自己的位置和方向,努力贯彻落实城市地下空间兼顾人民防空要求,使地下空间的开发、利用、规划既能兼顾人防工程防护功能的发挥,又能有效发挥地下空间的综合效能,使二者协调发展,同步建设。

关键词  地下空间  人民防空要求  理论研讨

 

今年年初出台的《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》(国发[2008]4号文件)明确指出:“城市地下空间开发利用规划,……必须充分考虑人民防空要求,兼顾人民防空功能。”《意见》是进一步推进人防事业又好又快发展的纲领性文件。它的出台,充分体现了党中央、国务院、中央军委对人防工作的高度重视,也充分说明城市地下空间开发利用规划兼顾人民防空要求的重大现实意义。因此,如何贯彻落实好党中央、国务院、中央军委这一重大决策,使地下空间的开发利用规划既能兼顾人防工程防护功能的发挥,又能有效发挥地下空间的综合效能,使二者协调发展,同步建设,是需要我们认真研究解决的问题。

一、人防工程建设是城市地下空间开发的重要组成部分

我国城市地下空间的开发利用是从修建人民防空地下室开始的。20世纪50年代到1978年,受当时国际国内环境的影响,全国修建了不少防空工程,约占地下建筑总数的一半以上。由于当时以备战为目的,缺乏整体规划与设计,功能单一,质量低劣,布局与城市建设脱节。改革开放后,人防部门于80年代初开始以平战结合的形式,除对一些早期人防工程进行改造外,还新建了一批具有商机的人防工程,在很大程度上发挥了人防工程的综合效益。1997年,《中华人民共和国人民防空法》颁布实施后,人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。但从某种程度上说,人防工程在地下空间规划上所占的地位在下降,人防工程建设已难以适应城市地下空间综合开发利用的热潮。

20世纪90年代信息化高技术局部战争的出现,使城市防空和城区人员隐蔽疏散变得相当困难,必须就地寻求避难所。按照建楼必建地下室的要求,结合城市扩建和旧城改造,依法修建防空地下室,是开发利用地下空间,战时隐蔽人员、物资的有效途径。地下空间具有极高的抗爆性能,它既可以有效地防护核爆空气冲击波、光辐射、早期核辐射、放射性沾染等杀伤因素的作用,又可以有效地抵御常规弹头爆炸后所产生的空气冲击波和碎片的杀伤作用,从而能够大大降低战争的危害程度,有效地保护地下人员和战备物资的安全。

近年来,我国城市地下空间开发的进展步伐很快。北京地铁动工较早,现已建成两条地铁运营线,全长42千米,正在兴建的第三条线长11千米。天津已运营地铁线长7.4千米。上海已建成的地铁一号线,全长16.1千米。现在南京、青岛、广州等城市的地铁也正在修建之中。此外,地下街、地下宾馆、地下会堂、地下娱乐中心、地下停车场、地下仓库、冷库等在各大中型城市纷纷涌现。许多面积超过1万平方米,甚至数万平方米的大型地下建筑在一些大城市相继建成。这些工程大部分是人防建设与城市建设相结合的产物。

二、人防工程建设与地下空间开发过程中存在的问题

(一)缺乏总体规划指导。目前,我国大部分城市规划还没有把地下空间作为一种重要的资源和空间纳入城市发展的总体规划中。由于缺乏科学的规划,各大中城市已建成的人防工程、一般地下工程等地下空间难以连成一体,发挥系统作用,具体地讲没有从战略的高度去制定综合细致的规划。在此背景下,人防部门只好从自身的需要出发,和建设、规划等有关部门制定了“相结合”规划。这个规划注重了人防利用地下空间的布局和开发设想,与城市建设结合只是从人防部门与地面建设减少矛盾的角度出发,从战备功能考虑来让资源发挥效益,服从于城市建设、服务于人防建设。

(二)法规体系缺失。目前,在地下空间开发利用方面还没有国家最高立法机关制定的法律和国务院的行政法规,专门法规只有建设部1997制定的《城市地下空间开发利用管理规定》。《规定》明确建设部是负责全国城市地下空间开发利用管理工作的主管部门,把地下空间的规划、工程建设的审批、设计、施工、质量管理、验收、专用标准和设备的选型等统统包揽在自己的职责业务范围内。但事实上这些工作不仅没有开展起来,地面建设与人防结合修建的防空地下室,与交通结合修建的地下铁路、地下停车场等地下建筑产权不清晰,资产管理各自为政,反而使建设主管部门与人防、交通、城建等部门在主管权限上发生了冲突,并且严重影响到地下工程建设的质量和开发水平。

(三) 产权不明确。由于现行法律未对地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确,投资者建设地下建筑物、构筑物后拿不到产权证,影响了投资者的积极性。当前部分开发商开发地下空间后拿到的是使用权证,而不是所有权证,开发商无法用使用权证去银行抵押、申请贷款,因而缺乏开发地下空间的积极性。

 (四)缺乏优惠措施。除人防工程有一定的优惠措施外,其他无相应规定,不利于大规模的开发利用地下空间。

(五)缺乏连通。由于对地下工程的连通缺乏相应的规划,使得人防工程与人防工程的连通、人防工程与一般地下工程的连通,以及一般地下工程与一般地下工程之间的连通难以实现。既影响了其战备效益,又影响了经济效益。

三、城市地下空间开发利用规划兼顾人民防空要求的办法及措施

人防工程建设的基本内容,包括人防指挥工程建设、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程建设、医疗救护、物资储备等专用工程建设,民用建筑下的防空地下室建设,城市的地下交通干道以及其他地下工程的人防配套设施建设。其建设的总目标是:总体布局趋向合理,种类齐全配套,比例更加协调,平战转换措施更加完善。《中华人民共和国人民防空法》规定:“建设人民防空工程,应当在保证战时使用效能的前提下,有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”由此可见,人民防空工程建设要求是:规模适当,布局合理,防护可靠,功能完善,平战结合。

因此,人防工程建设要在确保战备效益,兼顾社会效益和经济效益的前提下,主动融于地下空间开发利用之中,按战时防护要求和平战结合、平战两用的原则,加强规划,统一开放,规范管理,以地下空间开发促进人防工程建设为发展方向。

一是出台规划确保地位。当务之急应组织人防和城市建设的有关专家、学者对地下空间建设规划进行专题研究、论证和修改,为政府提供决策方案,保证规划的科学性。地下空间规划建设的内容要合理确定地下的交通设施、公共设施、人民防空设施、工业仓储设施、市政公用设施及其他设施的内容、性质、位置、规模和相互之间的关系。前提是,要按照国家“长期准备、重点建设、平战结合”的人防建设方针和有关规定要求,保证人防工程在地下空间的开发利用规划中保持一定的地位,占有一定的数量。人防部门不论在组织形式上,还是在技术上都应加强对人防工程规划领导,做到人防工程规划与地下空间规划、综合利用相结合,与城市整体发展形态、结构布局、地面建筑空间相协调,确保人防工程规划的合理性、科学性和经济性,从而达到提高城市在灾害和战争条件下的稳定性和灾后城市功能的恢复能力。

二是立法先行保障权利。地下空间立法的基本思路是:以确立地下空间权为基础,在明确地下空间的权属关系的基础上,结合地面已有的法律规范,根据急用先立的原则,首先解决当前最突出的规划连通问题;其次,解决人防建设与经济建设相结合即平战结合的需要问题;最后是解决与地下空间权有关的民事法律关系问题。同时,政府要尽快研究制定开发利用地下空间方面的配套方针政策和技术规范,加快立法步伐,使这项工作有法可依,实现依法建设,以利地下空间开发和人民防空建设尽快走上快速发展的轨道,从而为城市的可持续发展提供重要保障。

三是机制协调保证实施。地下空间的开发涉及众多部门,人防、建设、规划、交通、市政、国土等都是地下空间开发利用的管理部门。由于各个部门间缺乏沟通联系,往往造成部门之间各自为政。为此,建议由规划部门全面负责地下空间开发、利用的综合规划管理,人防部门将人防工程的规划提交规划部门,由其统筹考虑;房管部门统一对地下工程进行登记、发证管理;建设部门负责对一般地下工程的建设、管理;人防部门负责地下空间的综合管理,建立地下空间管理联席会议制度,下设办公室,设在人防部门,同时明确区、县人防机构也要承担本区域地下空间综合管理职责,主要是负责组织、参与、推进地下空间中人防工程的规划,负责地下空间综合信息管理,参与地下空间平时利用的审批管理,协调落实有关建设项目,加强地下空间安全监督管理;房管部门统一对地下空间的建筑登记、发证,避免地下空间权的登记与发证之争。

四是平战转换确保安全。要适应现代战争的特点,根据不同的人防工程,提出不同的防护标准。特别是要提高各级人防工程的常规武器防护标准,降低开发地下空间为人防服务工程的防护标准,使地下空间能够更多地适应战时人防的要求,从而最大地满足人防防护的要求。认真研究平战功能转换措施,对今后人防工程防护与地下空间开发具有重要的意义。随着地下空间开发深度的不断扩展,地下空间在平时和战时的功能配备上的矛盾日益突出。要想做到既满足平时需求,又满足战时需求,就必须加强平战功能转换的需求,解决好这一突出矛盾,从而使地下空间开发尽量不影响开发者投入效益,使人防工程防护与地下空间开发协调发展。今后的地下空间开发中应尽可能在满足其他使用要求的前提下,提出平战转换措施,为人防战时需要服务。

五是优惠政策吸引开发。以往城市地下空间主要为人民防空而修筑地下室,多是以政府投资、建设、管理为主。但是,随着社会经济的发展,地下空间的开发利用已出现了投资建设多元化的局面,市场机制的调节作用增强。又由于目前地下空间和设施的功能与用途有所不同,对满足民生需要的公共地下设施,应当在政府的宏观指导下,以市场调节为主,即其投资、建设、经营、管理围绕市场这个轴心展开,以经济效益为先,兼顾社会与环境效益和防灾、减灾的要求。主要用于防灾、减灾的人防地下工程和设施不可能全盘商业化,应当以政府调控为主,在投资、建设、使用、管理方面发挥多种积极性,在保证战备的基础上,做到经济、社会环境、效益相统一。各级政府要鼓励对地下空间的开发利用,对那些在建设工业企业和居民住宅过程中,附带建筑地下人防设施的单位和个人予以奖励,并在财政上给予部分支持。同时,对地下空间开发利用的投资人特别是投资公用事业、公益性设施的对象,政府给予优惠政策、低息贷款、或一定年限的税收优惠。除了战备空间的建设,例如地下交通、地下公益场馆、地下商场建设等应当允许外资的参与。而且随着地下空间产权的明晰,投资者的积极性也将提升。

 

参考文献

  1、陈立道,朱雪岩。 城市地下空间规划理论与实践。 上海:同济大学出版社,1997

  2、张庆贺等。 高层建筑地下室民防功能转换。 地下空间,1996,第3

  3、童林旭。地下空间与未来城市。 地下空间,1988,第1

4、谢维舟。人防工程平战功能转换的原则和建议。地下空间,1996,第3

5、冯仲文。人防建设必由之路。地下空间,1991,第4

 

 

作者:李贵家  信阳市人防办副主任 

      叶先如  信阳市人防办指通科副科长

 

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